Sentencia T-1066/12
Referencia: expediente T-3.534.094
Acción de tutela instaurada por el Municipio
de Armenia, Quindío, contra el Tribunal Administrativo del Quindío.
Magistrado Ponente:
ALEXEI JULIO ESTRADA
Bogotá D.C., seis (6) de
diciembre de dos mil doce (2012).
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
de tutela proferidos por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en primera instancia, y por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en segunda instancia, en la
acción de tutela instaurada por el Municipio de Armenia, Quindío, contra el
Tribunal Administrativo del Quindío.
El proceso en referencia fue
seleccionado para revisión por la
Sala de Selección Número Siete, mediante Auto proferido el
veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012).
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El Municipio de Armenia,
actuando a través de apoderado, interpuso acción de tutela en contra del
Tribunal administrativo del Quindío por la presunta vulneración de sus derechos
a la igualdad y al debido proceso, por cuenta de la decisión de esa Corporación
de declarar la nulidad y el restablecimiento del derecho en cuarenta y seis
(46) procesos sometidos a consideración, en relación con actos administrativos
por los cuales el Municipio negaba a docentes el reconocimiento, entre otras
prestaciones sociales, de la prima de servicios. Los hechos que dieron lugar a la acción de
tutela son los siguientes:
Señala el peticionario
Municipio de Armenia que actualmente es demandado en más mil doscientos (1200)
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, promovidos por docentes que
pretenden el pago de la bonificación por servicios, de la prima de antigüedad
y/o incrementos de la misma, de la bonificación por recreación y de la prima de
servicios.
Asimismo, manifiesta el
tutelante que en primera instancia algunos Jueces Administrativos del Circuito
de Armenia han proferido fallos concediendo las pretensiones, mientras que
otros despachos de la misma jerarquía y especialidad han negando las pretensiones
de las demandas instauradas. En otras palabras, señala el actor, no existe un criterio
uniforme sobre el reconocimiento de las pretensiones reclamadas por parte de
los docentes dentro de los Jueces Administrativos del Circuito de Armenia.
Según manifiesta el
peticionario, cerca de doscientos diez (210) procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho adelantados por docentes han llegado en segunda
instancia al Tribunal Administrativo del Quindío, de los cuales, hasta el
momento, ese Tribunal ha proferido sentencia en cuarenta y seis (46) de ellos,
imponiendo a cargo del Municipio de Armenia el pago de la prima de servicios de
los docentes reclamantes, al tiempo que rechaza las pretensiones en cuanto al
pago de las restantes prestaciones demandadas.
Los cuarenta y seis (46)
procesos en los cuales, según el Municipio demandante, se ha accedido a la
pretensión de condenar al Municipio de Armenia al pago de la prima de servicios
a personal docente son los siguientes:
No. de radicación
|
Demandante
|
|
1
|
2009-00076
|
Lesbia Carlota
|
2
|
2009-00094
|
Libardo Giraldo Gil
|
3
|
2009-00531
|
María del Pilar León
Villanueva
|
4
|
2009-00043
|
Dalila Girón Duque
|
5
|
2009-00082
|
Walter León Rodríguez
|
6
|
2009-00040
|
Gloria María Aguirre
|
7
|
2009-00054
|
José Jair Peña Fuentes
|
8
|
2009-00066
|
Nelly Echeverry
"Deuribe"
|
9
|
2009-00047
|
Juan de Jesús Caro Castellanos
|
10
|
2009-00105
|
Nidia Rodríguez
|
11
|
2009-00041
|
Gloria Elena Cárdenas
|
12
|
2009-00087
|
Blanca Alcira Urruti
Hernández
|
13
|
2009-00041
|
Gloria Elena Cárdenas de Fernández
|
14
|
2009-00515
|
Martha Susana Cárdenas
Murillo
|
15
|
2009-00050
|
Anunciación Cifuentes Guevara
|
16
|
2009-00037
|
Francisco José Meneses
Ariza
|
17
|
2009-00504
|
Emelia Peña Guerrero
|
18
|
2009-00074
|
Mariela Giraldo Henao
|
19
|
2009-00071
|
Edgar Cruz Henao
|
20
|
2009-00073
|
Teodoro Bustos
|
21
|
2009-00136
|
Fanny Posada de Díaz
|
22
|
2009-00043
|
Sara Nora Castaño
|
23
|
2009-00540
|
Jairo
Ramírez Salcedo
|
24
|
2009-00089
|
Martha Lucía Gil de Ruíz
|
25
|
2009-00059
|
Alba Lucía Estrada
Ocampo
|
26
|
2009-00072
|
Berenice Rodríguez
|
27
|
2009-00064
|
Gloria Sánchez de López
|
28
|
2009-00432
|
Elizabeth Ariza Herreño
|
29
|
2009-00065
|
Domitila Ardila
Piedrahita
|
30
|
2009-00033
|
Jairo
Emilio Aguirre Pérez
|
31
|
2009-00035
|
Sandra Victoria Arce
Osorio
|
32
|
2009-00026
|
Claudia Patricia Sena
Soto
|
33
|
2009-00118
|
María Irma Escobar
Pineda
|
34
|
2009-00070
|
Rosa Elcira Ortiz
Castro
|
35
|
2009-00086
|
Gloria Campuzano
Salgado
|
36
|
2009-00519
|
Melba Cristina Meza
Franco
|
37
|
2009-00038
|
Stella Pino Martínez
|
38
|
2009-00041
|
Ligia Beltrán Rivera
|
39
|
2009-00027
|
Julia Elena León
Giraldo
|
40
|
2009-00075
|
Zoraida Trujillo Marín
|
41
|
2009-00048
|
Amanda Elena Aguirre
|
42
|
2009-00062
|
José Noved Patiño
Velázquez
|
43
|
2009-00079
|
Fabio Riaño Montoya
|
44
|
2009-00042
|
Adiela Maldonado Nieto
|
45
|
2009-00083
|
Jorge
Eduardo García
|
46
|
2009-00048
|
Adriana Gómez López
|
Para el tutelante, el Tribunal
Administrativo del Quindío interpretó erróneamente el parágrafo 2°
del artículo 15 de la Ley
91 de 1989 y le dio un alcance equivocado a la tesis sostenida por la Sección Segunda -
Subsección A- del Consejo de Estado, la cual, mediante sentencia de 25 de marzo
de 2010, determinó que la prima de servicios es factor salarial para la
liquidación de cesantías. Para el tutelante lo anterior no supone la existencia
de esa prestación económica (prima de servicios) a favor del personal docente.
Considera en
consecuencia el peticionario que el Tribunal Administrativo del Quindío ha
incurrido, en las cuarenta y seis (46) sentencias censuradas, en “vías de
hecho” por cuanto efectuó interpretaciones erradas del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 así como por valorar
indebidamente las circunstancias que rodean el asunto. Adicionalmente, según
manifiesta el actor, estas decisiones implican unas condenas pecuniarias de un
enorme impacto en lo fiscal, lo cual permite afirmar la existencia de un
perjuicio irremediable en el caso bajo examen con ocasión de las decisiones
proferidas por el Tribunal Administrativo del Quindío.
El Municipio de
Armenia manifiesta adicionalmente que se ha vulnerado su derecho a la igualdad,
porque los Tribunales Administrativos de Risaralda y de Caldas han negado la
prima de servicios al personal docente en procesos con hechos y pretensiones
similares.
El tutelante
Municipio de Armenia concluye entonces manifestando:
“De lo expuesto (…) se puede determinar
entonces que existe en el presente caso una equivoca e indebida apreciación de
la norma legal (representada en el parágrafo 2 del artículo 15 de la ley 91 de
1989) así como una indebida aplicación del concepto jurisprudencial que se
invocó, situación que dio origen a la presentación de una VIA DE HECHO, al
imponer con base en dichos supuestos el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO,
múltiples condenas a cargo del MUNICIPIO DE ARMENIA, situación que como ya se
indicó dará origen a un evidente PERJUICIO IRREMEDIABLE, el cual se traducirá
en el pago de enormes cantidades de dinero por concepto de una prestación
social no reconocida, ni desarrollada por disposición legal alguna, y que
generará un consecuente y lógico detrimento de los recursos públicos destinados
a la educación, toda vez que según lo señala el numeral 1 del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, es
precisamente con dichos dineros con los cuales se deberá asumir y satisfacer
dichas sanciones.”[1]
El peticionario solicita
entonces la protección de sus derechos a la igualdad y al debido proceso,
presuntamente conculcados con las decisiones del Tribunal Administrativo del
Quindío de reconocer, a través de sentencias de nulidad y restablecimiento del
derecho, el pago a favor de personal docente de la prima de servicios con cargo
al Municipio de Armenia, Quindío. Por lo anterior, solicita entonces el actor
que se
dejen sin efecto las cuarenta y seis (46) sentencias proferidas por el Tribunal
Administrativo del Quindío en igual número de procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho contra las decisiones del Municipio de negar el
pago de la prima de servicios, entre otras prestaciones sociales, a personal
docente:
“[. .. ] se sirva tutelar a favor del MUNICIPIO DE
ARMENIA, los
derechos constitucionales al debido proceso y a la igualdad, los cuales han resultado vulnerados con la actuación de la autoridad judicial TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISIRATIVO DEL QUINDÍO; toda vez que esta misma autoridad judicial dio aplicación a una norma claramente improcedente y que de ninguna manera da origen al derecho prestacional indebidamente reconocido; razón por la cual, se dio lugar a la presencia de una vía de hecho con dicho ejercicio de la jurisdicción, y que se encuentra reflejada en la presencia de un "defecto sustantivo" que a su vez constituye una de las denominadas porla Honorable Corte
Constitucional "causales genéricas de procedibilidad" de la acción de
tutela en contra de providencias judiciales, situación que además aunada por el
diferente tratamiento legal otorgado por
esa misma Entidad Judicial respecto a otros casos semejantes conocidos
por otra autoridad de semejante jerarquía, hace viable y procedente solicitar
su amparo y trámite mediante el ejercicio de la presente acción.”[2]
derechos constitucionales al debido proceso y a la igualdad, los cuales han resultado vulnerados con la actuación de la autoridad judicial TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISIRATIVO DEL QUINDÍO; toda vez que esta misma autoridad judicial dio aplicación a una norma claramente improcedente y que de ninguna manera da origen al derecho prestacional indebidamente reconocido; razón por la cual, se dio lugar a la presencia de una vía de hecho con dicho ejercicio de la jurisdicción, y que se encuentra reflejada en la presencia de un "defecto sustantivo" que a su vez constituye una de las denominadas por
Al conocer sobre la acción de
tutela presentada por el Municipio de Armenia, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado admitió la solicitud mediante auto de 20
de enero de 2012 y ordenó comunicar a los Magistrados del Tribunal Administrativo
del Quindío como entidad accionada, así como a los cuarenta y seis (46) docentes
favorecidos en las sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho censuradas
a través del recurso de amparo, como interesados en el resultado del
procedimiento de tutela.
2. Respuesta de la entidad accionada y de terceros con interés en el
proceso
2.1. Tribunal Administrativo del Quindío
El Tribunal accionado dio
respuesta a la tutela interpuesta por el Municipio de Armenia, Quindío, en
contra de su interpretación de las normas vigentes en materia de reconocimiento
de la prima de servicios a personal docente. En su respuesta el Tribunal
manifiesta, en primer lugar, que el amparo solicitado no cumple con las
causales genéricas de procedibilidad, porque “el accionante lo que hace es tratar de utilizar la acción de tutela
como un recurso de instancia a fin de obtener una modificación de las
decisiones que no le resultaron favorables.”[3]
Para el Tribunal “de manera lamentable
viene haciendo carrera el mal uso de la acción de tutela – por no decir el
abuso de la misma - , para tratar de buscar que en un término exiguo, de máximo
diez días, se estudie, analice y defina, lo que ya tuvo ocasión de estudiarse,
analizarse y definirse en un proceso ordinario con todas las garantías del caso.”[4]
En este sentido, afirma el Tribunal
que ha estudiado durante largas sesiones los casos, estableciendo que en efecto
los docentes, de acuerdo con la normativa vigente y a los pronunciamientos del
Consejo de Estado en la materia, tenían derecho a que se les
reconociera la prima de servicios.
reconociera la prima de servicios.
Sigue el Tribunal afirmando “Sobre el punto no se requiere mayor
explicación, pues en los fallos del Tribunal se hace el estudio en extenso del
tema. Desde luego, que se entiende que la decisión tiene una honda repercusión
en el presupuesto de la entidad, pero de lo que se trata no es de verificar esa
afectación, sino encontrar si en efecto a dichos servidores (docentes) se les
conculca o no un derecho laboral. El Tribunal encontró que sí, en tanto que el
accionante en esta acción constitucional insiste en que no; por lo tanto todo
gira en torno a establecer cuál de las dos interpretaciones consulta de mejor manera
los principios constitucionales y la legalidad en materia laboral, para un
sector en concreto de la administración pública.”[5]
De otro lado, en cuanto a la
presunta vulneración del derecho a la igualdad del Municipio de Armenia por
cuenta de la existencia de pronunciamientos de otros tribunales en un sentido
opuesto al de las sentencias censuradas, señala el Tribunal: “bien se sabe que las decisiones de un
tribunal no pueden atar a otro, en razón de la autonomía e independencia que se
reconoce a la rama judicial. Se desconoce el contenido del fallo de dicha
Corporación [Tribunal Administrativo de Risaralda], por lo que resultaría de
buen recibo que el H. Consejo de Estado, como máximo tribunal contencioso administrativo
del país se pronuncie sobre el tema.”[6]
Por lo anterior, el Tribunal
Administrativo del Quindío solicitó que se resolvería desfavorablemente el
recurso de amparo interpuesto por el Municipio de Armenia.
2.2. Terceros interesados en el proceso de tutela: Intervención de los
docentes beneficiados con las decisiones del Tribunal Administrativo del
Quindío
Treinta y tres (33) de los
docentes accionantes en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho
que dieron lugar a la decisiones del Tribunal Adminstrativo del Quindío censuradas,
respondieron mediante apoderado judicial al amparo presentado por el Municipio
de Armenia. En su contestación, el apoderado de los docentes manifiesta que la Sección Quinta del
Consejo de Estado ha sido enfática en denegar la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, porque de otra manera se estaría
haciendo uso de la tutela como una tercera instancia, lo cual iría en contra de
los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y la inmutabilidad de la
sentencia.
A continuación, recuerda el
apoderado de los docentes la posición de la Sala Plena de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en cuanto al uso de la acción de tutela
como un medio para infirmar providencias judiciales, advirtiendo que, bajo la
doctrina de esa Corporación, la tutela procede de forma excepcional cuando se
conculquen derechos constitucionales fundamentales relacionados con el debido
proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia.
A la luz de esas precisiones, afirma
el apoderado de los docentes que el Municipio de Armenia considera vulnerados
sus derechos fundamentales con ocasión de la errónea interpretación de las
normas en que debía fundarse la decisión del Tribunal. En consecuencia, manifiesta
que el único propósito de la acción de tutela es modificar el sentido de los
fallos del Tribunal Administrativo del Quindío, adoptados luego de un
procedimiento en el cual se surtieron dos instancias, con el cumplimiento de
las garantías a la defensa y al debido proceso para el Municipio de Armenia. Para
el apoderado de los docentes, la modificación de las sentencias del Tribunal
Administrativo del Quindío pretendida por el peticionario a través de la acción
de tutela, simplemente porque no se comparte el fondo de las mismas,
desconocería los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e incluso de
independencia y autonomía de los jueces.
Por lo anterior, solicita
declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el Municipio de
Armenia, porque a su juicio el propósito del tutelante no es otro que modificar
la decisión sobre el fondo de la controversia por estar en contravía de sus
intereses y no por existir vulneración alguna de sus derechos fundamentales.
3. Sentencia de primera instancia
Por el contrario, para la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el reclamo del Municipio de Armenia frente
a las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío se dirige a modificar
el sentido de los cuarenta y seis (46) fallos aludidos, motivado en realidad,
únicamente, en no compartir los razonamientos en que el juez de segunda
instancia fundó sus conclusiones.
En consecuencia, para la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado modificar las decisiones del Tribunal
Administrativo del Quindío “implicaría
desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica e incluso de
independencia y autonomía de los Jueces consagrados en el artículo 228 de la Carta Política , y
representaría la equivocación de admitir que el Juez de tutela puede
inmiscuirse en todos los casos en las competencias del Juez natural del asunto
por la sola razón del desacuerdo de alguna de las partes con lo que éste
resolvió como autoridad judicial en ejercicio de sus legítimas competencias.”[7]
4. Impugnación
El apoderado del tutelante
impugnó la sentencia de la
Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
por considerar que la decisión de primera instancia desconoció la doctrina de la Corte Constitucional
contenida en la sentencia T- 613 de 16 de junio de 2005, acerca de la
procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales cuando
estas son constitutivas de una vía de hecho, situación que no fue analizada
mediante el fallo objeto de impugnación.
De otro lado,
insiste el impugnante acerca de la existencia de un desconocimiento del
principio de igualdad por cuenta de la ausencia de un criterio unificado en la
jurisprudencia acerca de la posible reclamación de la prima de servicios por
parte de docentes, asunto que merece, dice el actor, un pronunciamiento del
máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Sentencia de segunda instancia
Concluye la Sección Primera de
la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, manifestando para el caso
concreto:
“Es claro que, en este caso, el actor no está de acuerdo con las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo
del Quindío, lo cual no constituye una situación excepcional que dé lugar a conceder
el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si el accionante tuvo
la oportunidad de controvertir las
decisiones que les resultaron desfavorables en los respectivos procesos.”[9]
6. Providencias del Tribunal Administrativo del Quindío aportadas al
proceso
Mediante auto de noviembre 8 de 2012 esta Sala
ordenó al Tribunal accionado que aportara copia de las cuarenta y seis (46)
providencias judiciales que el peticionario estima vulneratorias de sus
derechos al debido proceso y a la igualdad. Mediante comunicaciones de los días
16 y 29 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Quindío hizo
llegar en medio magnético veintinueve (29) de los pronunciamientos
controvertidos, que, sumados a los aportados previamente por la parte actora,
completan en total treinta y dos (32) providencias obrantes en el proceso, así:
No. de radicación
|
Demandante
|
Providencia
|
|
1
|
2009-00076
|
Lesbia Carlota
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
2
|
2009-00094
|
Libardo Giraldo Gil
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
3
|
2009-00043
|
Dalila Girón Duque
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
4
|
2009-00082
|
Walter León Rodríguez Muriel
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
5
|
2009-00040
|
Gloria Marina Aguirre de
López
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
6
|
2009-00054
|
José Jair Peña Fuentes
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
7
|
2009-00066
|
Nelly Echeverry de Uribe
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
8
|
2009-00047
|
Juan de Jesús Caro Castellanos
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
9
|
2009-00105
|
Nidia Rodríguez
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
10
|
2009-00087
|
Blanca Elcira Urruti
Hernández
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
11
|
2009-00041
|
Gloria Elena Cárdenas de Fernández
|
Sentencia de diciembre
14 de 2011
|
12
|
2009-00515
|
Martha Susana Cárdenas
Murillo
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
13
|
2009-00050
|
Anunciación Cifuentes Guevara
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
14
|
2009-00037
|
Francisco José Meneses
Ariza
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
15
|
2009-00504
|
Emelia Peña Guerrero
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
16
|
2009-00074
|
Mariela Henao Giraldo
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
17
|
2009-00071
|
Edgar Cruz Henao
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
18
|
2009-00073
|
Teodoro Bustos
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
19
|
2009-00136
|
Fanny Posada de Díaz
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
20
|
2009-00043
|
Sara Nora Castaño de
Botero
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
21
|
2009-00065
|
Domitila Ardila
Piedrahita
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
22
|
2009-00118
|
María Irma Escobar Pineda
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
23
|
2009-00519
|
Melva Cristina Mesa
Franco
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
24
|
2009-00038
|
Stella Pino Martínez
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
25
|
2009-00041
|
Ligia Beltrán Rivera
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
26
|
2009-00027
|
Julia Elena León
Giraldo
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
27
|
2009-00075
|
Zoraida Trujillo Marín
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
28
|
2009-00048
|
Amanda Elena Aguirre
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
29
|
2009-00062
|
José Noved Patiño
Velázquez
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
30
|
2009-00079
|
Fabio Riaño Montoya
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
31
|
2009-00042
|
Adiela Maldonado Nieto
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
32
|
2009-00083
|
Jorge
Eduardo García Laverde
|
Sentencia de octubre 27
de 2011
|
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y
241, numeral 9°, de la
Constitución Política , en concordancia con los artículos 33,
34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
En este caso, el tutelante
Municipio de Armenia considera que el Tribunal Administrativo del Quindío
vulneró sus derechos a la igualdad y al debido proceso al ordenar el pago de la
prima de servicios a docentes oficiales, con base en lo dispuesto en el
parágrafo 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989 y en una sentencia de la Subsección “A” de la Sección Segunda de
la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Para el actor se configura un
defecto sustantivo en las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío
por cuenta de la indebida interpretación y aplicación de la norma y de las
sentencias mencionadas, defecto que debe llevar al juez constitucional a
invalidar las providencias materia de análisis.
De
otro lado, el Tribunal accionado y treinta y tres (33) de los docentes
demandantes en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que
dieron lugar las decisiones acusadas, contestaron la acción de tutela advirtiendo que el
Municipio peticionario únicamente pretende modificar, a través del recurso de
amparo, decisiones juridiciales que no comparte y que resultan parcialmente
contrarias a sus intereses. Coinciden en afirmar que las decisiones del
Tribunal demandado no vulneraron garantías iusfundamentales del peticionario.
En ese orden de ideas,
corresponde a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío, con ocasión de la
decisión de reconocer el pago de la prima de servicios a docentes oficiales en
el marco de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del Municipio de
Armenia.
En concreto corresponde
entonces a la Sala
responder las siguientes preguntas:
(i) ¿Es infundada, y resulta,
por tanto, irrazonable la interpretación dada por el Tribunal demandado a lo
previsto en la Ley
91 de 1989 y su aplicación como fundamento para reconocer la prima de servicios
a docentes oficiales?
(ii) ¿Vulneró la decisión del
Tribunal demandado los derechos fundamentales invocados por la entidad
territorial demandante, al haber resuelto, en segunda instancia, dentro de
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, condenar al Municipio de
Armenia a pagar la prima de servicios a los docentes estatales reclamantes?
Con el fin de resolver el anterior
problema jurídico y dar cuenta de las preguntas formuladas, la Sala : (i) precisará la
legitimación por activa que ostenta el Municipio tutelante para reclamar mediante
el recurso de amparo la protección de los derechos fundamentales que le asisten
en su condición de persona jurídica de derecho público; (ii) abordará un asunto previo, relacionado con la tesis de
las secciones Quinta y Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales únicamente ante “vías de hecho”;
(iii) presentará la evolución de la doctrina de esta Corte respecto de
la procedencia de la acción de tutela como medio judicial para infirmar providencias
judiciales; (iv) reiterará la jurisprudencia constitucional respecto de los
requisitos generales y las causales específicas de procedibilidad del recurso
de amparo contra decisiones judiciales; (v) también a la luz de la doctrina de
esta Corporación, precisará el sentido y alcance de la causal específica
invocada por la entidad demandante, vale decir, el denominado defecto
sustantivo o material; (vi) precisará, con base en la jurisprudencia de este
Tribunal, que no se configura una causal específica de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales en casos de interpretaciones divergentes
de operadores judiciales de la misma jerarquía y especialidad; y, (vii) efectuará
un análisis del caso concreto, estableciendo el eventual cumplimiento de los requisitos
generales y de la causal específica de procedibilidad del recurso de amparo
respecto de las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío
controvertidas, así como la posible vulneración de las garantías al debido
proceso y a la igualdad invocadas por la parte actora.
3. Legitimación por activa para
la presentación de la acción de tutela por una persona jurídica de derecho
público, dada su titularidad de algunos derechos de rango fundamental.
Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 de la Constitución Política contempla que toda
persona tiene “acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
De otro lado, el artículo 1º del Decreto 2591
de 1991 señala que “toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados por
la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este
decreto”.
De esta manera, con arreglo a
estas dos disposiciones, la titularidad para el ejercicio de la acción de
tutela, como requisito de procedibilidad de la acción, se encuentra en cabeza
de toda persona cuyos derechos fundamentales hayan sido vulnerados o
amenazados, por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por los
particulares en los casos que la ley establece, pudiendo solicitar el amparo de
manera directa o a través de representante, con el fin de alcanzar la
protección inmediata de los mismos. En materia de titularidad de la acción de
tutela el artículo 86 constitucional no hace entonces distinción alguna, de
manera que la misma es predicable no sólo de las personas naturales sino
también de las jurídicas.
Así se ha sostenido en la
jurisprudencia de esta Corporación. Las personas jurídicas, y entre ellas las
personas jurídicas de derecho público, se encuentran legitimadas en la causa
por activa para interponer acción de tutela para la protección de las garantías
de carácter iusfundamental que les asisten, como es el caso, entre otros, de
los derechos al debido proceso,
la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad
de asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el
acceso a la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas
data y el derecho al buen nombre. Al respecto, la Sala Plena de esta
Corporación señaló:
“Hay derechos de las personas
jurídicas, que ellas pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho y que
las autoridades se obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y,
claro está, entre la inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay
también fundamentales, en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a
su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y,
por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de
manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en
que tienen interés directo o indirecto. La naturaleza propia de las mismas
personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de los
derechos constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se
enuncian o se derivan de la
Carta en favor de la persona humana les resulten aplicables.
Pero, de los que sí lo son y deben ser garantizados escrupulosamente por el
sistema jurídico en cuanto de una u otra forma se reflejan en las personas
naturales que integran la población, la Corte Constitucional
ha destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la igualdad, la
inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la
inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la
administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el
derecho al buen nombre, entre otros. En conexidad con ese reconocimiento, ha de
señalar la Corte
que las personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los enunciados derechos
y que están cobijadas por las garantías constitucionales que aseguran su
ejercicio, así como por los mecanismos de defensa que el orden jurídico
consagra. De allí que la Corte Constitucional haya sostenido desde sus
primeras sentencias que son titulares no solamente de los derechos
fundamentales en sí mismos sino de la acción de tutela para obtener su
efectividad cuando les sean conculcados o estén amenazados por la acción u
omisión de una autoridad pública o de un particular (art. 86 C .P.)
(…)
Dentro
de las personas jurídicas, las estatales propiamente dichas así como las de
capital mixto -público y privado- no están excluidas de los derechos
fundamentales, en lo que se ajuste a su naturaleza, actividad y funciones, toda
vez que, por conducto de sus órganos y con indudable repercusión en el interés
y en los derechos de los seres humanos, son sujetos que obran con mayor o menor
autonomía dentro del cuerpo social, que no puede menos de reconocer su
existencia y su influjo, benéfico o perjudicial según cada caso, como tampoco
ignorar sus obligaciones, deberes, cargas y prerrogativas. La persona jurídica
pública no es un simple enunciado teórico ni una ficción, como durante algún
tiempo lo aceptaron la ley y la doctrina, sino una incontrastable y evidente
realidad que las normas no ignoran ejerce derechos y contrae obligaciones.”[10]
En consecuencia, las personas
jurídicas de derecho público, y entre ellas las entidades territoriales, son
titulares de derechos fundamentales bajo precisos requerimientos. En este
sentido, este Tribunal ha sostenido que “las
personas jurídicas de Derecho Público pueden ser titulares de aquellos derechos
fundamentales cuya naturaleza así lo admita.”[11]
Aceptada en tales términos la titularidad de algunos derechos fundamentales por
parte de personas jurídicas, y entre ellas, de las personas jurídicas de
derecho público, como son, entre otras, las entidades territoriales, se
encuentran entonces éstas constitucionalmente habilitadas para ejercitarlos y
defenderlos a través de los recursos que, para tales efectos, ofrece el
ordenamiento jurídico, como es el caso de la acción de tutela del artículo 86 constitucional.
En atención a lo anterior,
encuentra esta Sala que en el caso examinado el municipio de Armenia, como entidad
territorial y persona jurídica de derecho público titular de derechos
fundamentales, podía presentar acción de tutela a través de su alcalde, con el
fin de reclamar la protección de las garantías que considera conculcadas como
resultado de las decisiones judiciales del Tribunal Administrativo del Quindío
materia de controversia.
4. Un asunto previo: la tesis
de las secciones Quinta y Primera de la Sala Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado respecto de la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales únicamente ante “vías de hecho”
En los fallos de primera y
segunda instancia dentro de este proceso de tutela, las secciones Quinta y
Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado denegaron el amparo
solicitado con base en la doctrina de la procedencia de la acción de tutela
ante la ocurrencia de una “vía de hecho”. En efecto, las dos secciones
sostienen en sus decisiones que el recurso de amparo sólo procede
excepcionalmente cuando existe un completo desconocimiento del acceso a la
administración de justicia y del derecho de defensa, al punto que “la persona
afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este
caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan
a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la
cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de
inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo, no
pueden ser modificados.”[12]
Si bien esta Sala comparte la observación
de las secciones mencionadas del Consejo de Estado en cuanto a la procedencia excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales y reconoce que este
recurso en ningún momento podrá convertirse en una tercera instancia, ante la
cual se puedan discutir nuevamente todos los asuntos judiciales ordinarios, sí
encuentra necesario hacer notar la evolución de la jurisprudencia
constitucional en materia de procedibilidad del recurso de amparo contra
providencias judiciales. Así, esta Sala considera importante relievar cómo a
partir de la noción original de vía de hecho, este Tribunal ha construido una
amplia y bien establecida jurisprudencia acerca de los requisitos generales y
las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, tal como se reitera a continuación.
Por lo anterior,
y en atención a que en el caso bajo examen se controvierte una decisión
judicial por la presunta vulneración de garantías fundamentales del Municipio
tutelante, encuentra la Sala
necesario hacer algunas precisiones en torno al desarrollo de la jurisprudencia
constitucional en materia de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. En particular, se hará énfasis en la posición actual de esta
Corporación en cuanto a su procedencia cuando se cumplan los requisitos
generales y las causales específicas.
5. Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
Con base en lo dispuesto en el artículo 86
constitucional en cuanto a la procedencia del recurso de amparo respecto de
acciones u omisiones de cualquier autoridad pública, esta Corte se encontró por
primera vez ante la posibilidad de admitir la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales al estudiar la constitucionalidad de las
normas que al respecto incluía el Decreto 2591 de 1991. En esa
oportunidad, mediante la sentencia C-543
de 1992, este Tribunal declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y
40 del Decreto 2591 de 1991, que regulaban el ejercicio de la
acción de tutela contra providencias judiciales. No obstante haber declarado la inconstitucionalidad
de las normas mencionadas, esta Corporación precisó que existe la posibilidad excepcional
de controvertir decisiones judiciales a través del recurso de amparo, cuando tales
decisiones conculquen derechos de carácter iusfundamental. En ese sentido, esta
Corte manifestó:
“De conformidad con el concepto constitucional
de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en
cuanto les corresponde la función de
administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares
y también para el Estado. En esa
condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa
que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la
vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada
en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos
judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta
figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las
cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando
la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal
y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario
competente. En hipótesis como estas no
puede hablarse de atentado alguno contra
la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer
realidad los fines que persigue la justicia. Pero, en cambio, no está dentro de
las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un
proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en
ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida
de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales, a los cuales
ya se ha hecho referencia. De ningún modo es admisible, entonces, que quien
resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de
resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación
con el derecho que allí se controvierte.”[13]
En consecuencia, en la sentencia C-543 de 1992
se admitió la procedencia excepcional[14]
de la acción de tutela, pues los jueces y tribunales, en su condición de autoridades
públicas y tratándose de operadores judiciales, pueden vulnerar derechos
fundamentales en el marco de su función de impartir justicia.[15] Así, para
este Tribunal es claro que los jueces no pueden estar exentos del escrutinio
que impone el respeto a las garantías fundamentales, ni, en consecuencia, de la
posibilidad de que sus decisiones sean infirmadas a través del recurso de
amparo, cuando estas decisiones conllevan a vulneraciones de derechos
fundamentales.
A partir de esos
razonamientos, esta Corporación comenzó a utilizar el criterio de vía de hecho,
como pauta orientadora para determinar la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales. Se entendió así que una vía de hecho
tenía lugar cuando la decisión judicial conllevaba una violación flagrante y
grosera de la
Constitución , por cuenta de la actuación caprichosa y arbitraria
de la autoridad jurisdiccional. Así adoptada, consideraba esta Corte, la
decisión ya no se encuentra en el ámbito de lo jurídico, sino que constituye
una vía de hecho judicial:
“La vía de hecho judicial y ha señalado que
ésta existe ‘cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo,
obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración
de los derechos constitucionales de la persona’. En efecto, en tales
circunstancias, el funcionario judicial antepone de manera arbitraria su propia
voluntad a aquella que deriva de manera razonable del ordenamiento jurídico,
por lo cual sus actuaciones, manifiestamente contrarias a la Constitución y a la Ley , no son providencias
judiciales sino en apariencia. En realidad son vías de hecho, frente a las
cuales procede la tutela, siempre y cuando se cumplan los otros requisitos
procesales señalados por la
Constitución , a saber que se esté vulnerando o amenazando un
derecho fundamental, y la persona no cuente con otro medio de defensa judicial
adecuado.”[16]
Con el tiempo
este razonamiento y el concepto original de vía de hecho se vieron superados
por una sólida y amplia jurisprudencia constitucional, vigente actualmente.
Conforme a esta doctrina constitucional, el concepto de vía de hecho resulta
incluido en uno más amplio, relativo a los requisitos de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales: unos de carácter general (requisitos formales de
procedibilidad) y otros específicos (de tipo sustancial que corresponden a
eventos en los que un fallo puede comportar la vulneración o amenaza de
derechos constitucionales fundamentales).
Estos requisitos fueron compilados primero en la Sentencia T-462 de
2003 y posteriormente en la
Sentencia C-590 de 2005.[17]
Así,
por ejemplo, en la sentencia C-590 de 2005 este Tribunal partió de advertir que la
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales encuentra fundamento
no sólo en el artículo 86 constitucional, sino también en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2) y en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (art. 25), incorporados en el orden interno por mandato del
artículo 93 de la
Carta Superior. Con base en esas disposiciones, el Estado
colombiano se encuentra en la obligación de implementar un recurso sencillo, efectivo y breve de
protección efectiva de los derechos fundamentales contra cualquier acción u
omisión de las autoridades públicas que pudiera vulnerarlos.[18] Conforme
a lo anterior, en la perspectiva de asegurar la realización de este derecho se
hace necesario disponer de un mecanismo judicial que permita demandar la
protección de los derechos de los ciudadanos cuando, en ejercicio de sus
atribuciones como autoridad pública, los jueces los desconozcan, vulneren o
amenacen con vulnerarlos.
Con base en estas
consideraciones, esta Corporación en la mencionada sentencia C-590 de 2005 definió
entonces los requisitos generales que hacen procedente la acción de tutela contra
una providencia judicial, y las causales específicas para su procedibilidad una
vez interpuesto el recurso de amparo, vale decir, aquellas que determinan su
posible éxito como medio para invalidar providencias judiciales:
“[L]os
casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales han sido
desarrollados por la doctrina de esta Corporación tanto en fallos de
constitucionalidad, como en fallos de tutela.
Esta línea jurisprudencial, que se reafirma por la Corte en esta oportunidad,
ha sido objeto de detenidos desarrollos. En virtud de ellos, la Corporación ha entendido que la tutela sólo puede
proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro
de estos pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la
interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la
procedencia misma del amparo, una vez interpuesto.”[19]
Así, de un lado, los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige a
controvertir una providencia judicial son:
(i) La
relevancia constitucional de la cuestión que se discute a la luz de los
derechos fundamentales de las partes.[20]
En atención a este primer requisito general de procedencia, la tarea inicial
del juez de tutela consiste en “indicar
con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es
genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos
fundamentales de las partes.”[21]
(ii)
El cumplimiento del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, de
manera que se hubieren agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-
de defensa judicial existentes para dirimir la controversia, salvo que se trate
de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.[22] Con
esto se pretende asegurar que la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales no termine vaciando las atribuciones que la propia
Constitución Política y la ley han asignado a otras jurisdicciones, con la consecuente
concentración de los poderes inherentes a ellas en la jurisdicción
constitucional.
(iii)
La inmediatez en la interposición de la acción de tutela, vale decir, que ésta
se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del
hecho que originó la vulneración. Lo anterior encuentra fundamento en el texto mismo
del artículo 86 constitucional, que establece la acción de tutela con el fin de
asegurar la “protección inmediata” de
derechos constitucionales fundamentales. Por el contrario, como ha manifestado
esta Corte, permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después
de proferida la providencia judicial, implicaría el sacrificio de los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, privando todas las decisiones
judiciales de la certidumbre necesaria para ser mecanismos institucionales
legítimos de resolución de conflictos.[23]
(iv)
El carácter decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta
los derechos fundamentales de la parte actora, cuando se trate de alegar la
existencia de una irregularidad procesal.[24]
(v)
La identificación por la parte actora en sede de tutela de los hechos que
dieron lugar a la presunta vulneración de derechos fundamentales y que tal vulneración
hubiere sido alegada en el proceso judicial ordinario, siempre que esto haya
sido posible.
(vi)
Por último, la censura de una providencia judicial que no corresponda a una
sentencia adoptada en un proceso de tutela, pues admitir el recurso de amparo
contra la sentencia que puso fin a un proceso de tutela sería tanto como
permitir que los debates sobre la protección de los derechos fundamentales se
prolongasen de manera indefinida.[25]
De esta manera,
la primera tarea que tiene el juez de tutela ante un recurso de amparo contra
providencias judiciales consiste en establecer si en el caso bajo examen se
cumplen los requisitos o causales de procedibilidad de carácter general que
acaba de enumerar la Sala.
Sólo cuando
quede plenamente establecido el cumplimiento de los anteriores requisitos, el
juez constitucional podrá conceder el amparo solicitado, en tanto encuentre probada
la ocurrencia de alguno(s) de los defectos constitutivos de las denominadas causales
específicas de procedibilidad de la tutela contra sentencias:
(i)
Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que dicta la decisión carece, de manera
absoluta, de competencia para ello.
(ii) Defecto procedimental
absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido.
(iii) Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
(iv) Defecto material o
sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes
o inconstitucionales[26] o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
(v) Error inducido, cuando la
autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese engaño lo ha
llevado a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales.
(vi) Decisión sin motivación,
que se configura cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos en los que se apoya su decisión.
(vii) Desconocimiento del
precedente, que se manifiesta, por ejemplo, cuando un juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente el alcance de un derecho fundamental, apartándose
del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
(viii) Violación directa de la Constitución.[27]
En síntesis,
cumplidos los requisitos o causales de carácter general para la procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales, así como alguno(s) de
los defectos constitutivos de las causales específicas, el juez constitucional
no tiene otro camino que invalidar la providencia judicial atacada mediante la
acción de tutela y conceder el amparo solicitado de los derechos fundamentales conculcados
con la actuación del administrador de justicia. De esta manera, con el
desarrollo de esta jurisprudencia y con la precisión de los requisitos, tanto
generales como específicos, de procebibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, este Tribunal ha procurado conservar “un equilibrio
adecuado entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia
judicial –pilares de la administración de justicia en un estado democrático-, y
la prevalencia y efectividad de los derechos fundamentales –razón de ser del
estado constitucional y democrático de derecho-.”[28]
6. El
defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
En primer lugar,
conviene recordar cuál es el fundamento del reconocimiento del defecto
sustantivo como una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, no obstante el necesario respeto de la
autonomía de los jueces y tribunales en su labor de interpretar y aplicar las
normas jurídicas. Al respecto, este Tribunal ha señalado que la “construcción
dogmática del defecto sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de
tutela, parte del reconocimiento de la competencia asignada a las autoridades
judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el
principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de
administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico
preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y
garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”[29]
Al sintetizar
los requisitos generales y las causales específicas de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales, esta Corporación, en la
sentencia C-590 de 2005, describió el defecto sustantivo como “los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión.”[30]
A partir de esa
definición, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una serie de
subreglas que permiten determinar la existencia de un defecto sustantivo. En este sentido, son múltiples los
pronunciamientos de este Tribunal en los que se han precisado circunstancias en
las que se puede estar frente al denominado defecto sustantivo[31]. Al respecto, conviene recordar que la
sentencia SU-448 de 2011[32] sintetizó
los supuestos de configuración de un defecto material o sustantivo así:
(i) cuando la decisión judicial tiene como
fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[33],
b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[34],
c) es inexistente[35],
d) ha sido declarada contraria a la Constitución[36],
e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no
se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma
aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente
señalados por el legislador”[37]
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la
interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima
facie, dentro del margen de interpretación razonable[38]
o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial
para los intereses legítimos de una de las partes”[39]
o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera
manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica
jurídica aceptable tal decisión judicial”[40]
(iii) cuando no toma en cuenta sentencias que han
definido su alcance con efectos erga omnes[41],
(iv) la disposición aplicada se muestra,
injustificadamente regresiva[42]
o contraria a la Constitución[43].
(v) cuando un poder concedido al juez por el
ordenamiento se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”[44]
(vi) cuando la decisión se funda en una
interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras
disposiciones aplicables al caso[45]
(vii) cuando se desconoce la norma del ordenamiento
jurídico constitucional o infraconstitucional aplicable al caso concreto.[46]
Así las cosas,
alegado el defecto sustantivo por parte del tutelante, le corresponde al juez
de tutela determinar si se configura alguno(s) de los supuestos mencionados
dentro de la actuación de la administración de justicia, y en caso afirmativo,
proceder a invalidar las decisiones judiciales así adoptadas.
7. Inexistencia de una causal específica de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales por el hecho de sostenerse un criterio
diferente al de otros operadores judiciales de la misma jerarquía y
especialidad
El tutelante
afirma que la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío vulnera su
derecho a la igualdad en razón a que otros tribunales administrativos, de
Risaralda y Caldas según afirma, sostienen una interpretación diferente de las
mismas normas, interpretación que los ha llevado a negar la prima de servicios
a docentes estatales.
Sin embargo, a
la luz de la jurisprudencia de este Tribunal el hecho de sostenerse, en una
decisión judicial, un criterio diferente al utilizado por otros operadores judiciales
de la misma jerarquía y especialidad, no implica per se una violación del principio de igualdad, ni constituye en sí
mismo una de las causales específicas para la procedibilidad de la acción de
tutela respecto de providencias judiciales. Ese supuesto, tal como se acaba de
ver, no ha sido considerado por esta Corporación como una de las circunstancias
que dan lugar a predicar la existencia de un defecto sustantivo.
Al respecto, esta
Corporación ha advertido:
“El solo hecho de contrariar el criterio interpretativo de otros
operadores jurídicos, e incluso de los distintos sujetos procesales, no puede
considerarse como una de las causales que haga procedente la acción de tutela
contra providencias judiciales, pues sin lugar a dudas dicha manifestación
jurídica corresponde al ejercicio de la función prevista a cargo de los jueces
de otorgarle sentido a las disposiciones que aplican y de limitar los efectos
que puedan derivarse de ellas, conforme se deduce del contenido normativo de
los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial previstos
en los artículos 228 y 230 del Texto Superior.”[54]
Vale decir, la
existencia de diversas interpretaciones en competencia dentro de los operadores
jurídicos, que incluso se encuentran en el mismo nivel jerárquico y que comparte
la misma especialidad, no es razón suficiente para infirmar una decisión judicial, amparada por principio por la
presunción de legalidad y por la autonomía e independencia que caracterizan la
labor de la administración de justicia.
Si bien la
anterior precisión es relevante para el examen de uno de los argumentos que
apoyan la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Armenia (el relativo
a la violación del principio de igualdad), la misma no releva a este Tribunal
del examen de las decisiones del tribunal Administrativo del Quindío, con el
fin de determinar si en tales providencias se han presentado defectos
materiales o sustantivos, con ocasión de la interpretación y aplicación de las
normas existentes en materia de reconocimiento de la prima de servicios a los
docentes que hacen parte del sistema de educación pública a nivel de primaria y
secundaria. En otras palabras, más allá
de la comparación de la interpretación que hizo el Tribunal administrativo del
Quindío frente a la que han efectuado sus pares en otras jurisdicciones, comparación
que, como se precisó, resulta inútil a la luz de los principios de autonomía e
independencia judicial, sí resulta indispensable valorar la consistencia
interna de la interpretación y aplicación del derecho legislado efectuada en los
fallos censurados mediante el recurso de amparo. Esta es precisamente la tarea de
la que se ocupa la Sala
a continuación, en el examen del caso concreto a la luz de la doctrina de esta
Corporación sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
8. Análisis del caso concreto
En el caso bajo examen, el
Municipio de Armenia considera vulnerados sus derechos a la igualdad y al
debido proceso con ocasión de la decisión del Tribunal Administrativo del
Quindío de declarar la nulidad y el restablecimiento del derecho, respecto de
actos administrativos proferidos por esa entidad territorial, con los cuales negaban
a docentes oficiales el pago de, entre otras prestaciones sociales, la prima de
servicios. Según el actor, en cuarenta y seis (46) procesos sometidos a su consideración,
el Tribunal Administrativo del Quindío desestimó las pretensiones en relación
con las restantes prestaciones reclamadas, pero condenó al Municipio de Armenia
al pago de la prima de servicios a los docentes públicos demandantes.
Para el peticionario, en tales
providencias judiciales del Tribunal accionado se configura un defecto
sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, debido a la errónea interpretación y aplicación
del parágrafo 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989 y de una sentencia de la Subsección “A” de la Sección Segunda de
la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Para el actor dicho defecto
debe llevar al juez constitucional a invalidar las decisiones judiciales
materia de análisis.
El Tribunal accionado y
treinta y tres (33) de los docentes beneficiados con la sentencias del
Tribunal, dieron respuesta a la acción de tutela advirtiendo que el Municipio
peticionario únicamente pretende modificar a través del recurso de amparo el
resultado de un proceso que se surtió con respeto pleno al debido proceso para
esa entidad territorial y que concluyó parcialmente de forma contraria a los
intereses de ésta. Coinciden en afirmar, el Tribunal accionado y los terceros
intervinientes, que no existe vulneración alguna de garantías iusfundamentales
en el presente asunto y que el único interés del Municipio es controvertir por
vía de tutela una providencia judicial que éste no comparte.
Procede en
consecuencia la Sala
a determinar si en el caso examinado, (i) se cumplen los requisitos generales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii)
si se configura un defecto sustantivo, como causal especifica, en las
decisiones del Tribunal demandado; y, (iii) si existió vulneración de garantías
iusfundamentales del Municipio demandante.
8.1. Análisis del cumplimiento de las causales
genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales en el presente caso
Procede la Sala a continuación a establecer el cumplimiento
de los requisitos generales que, de conformidad con la doctrina de esta
Corporación, hacen procedente el recurso de amparo ante presuntas vulneraciones
de derechos fundamentales como consecuencia de la actuación de la
administración de justicia.
(i)
El asunto debatido reviste relevancia
constitucional a la luz de los derechos fundamentales de las partes
Tal como fuera planteado el asunto en el
escrito de tutela presentado por el Municipio de Armenia, las decisiones del
Tribunal Administrativo del Quindío tienen relevancia constitucional, por
cuanto comprometen, al menos prima facie,
los derechos fundamentales de esa entidad territorial. A juicio del peticionario
la interpretación y aplicación del derecho legislado por parte del Tribunal
accionado es errónea, vulnera el derecho al debido proceso del tutelante y pone
en riesgo la vigencia del principio de igualdad
en cuanto a la protección y trato por parte de las autoridades judiciales. Así
formulados, estos asuntos sin duda adquieren relevancia constitucional y
merecen un pronunciamiento por parte de este Tribunal.
(ii) El
tutelante no agotó todos los
medios de defensa judicial a su alcance, pero el recurso existente no se revela
idóneo para la protección de los derechos fundamentales del tutelante
El segundo de
los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales exige que se hubieren agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial existentes para dirimir la
controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable.
Al respecto
conviene recordar que de
conformidad con el inciso 4 del artículo 86 de la Constitución Política ,
la acción de tutela “Solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En el mismo sentido, el
numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, dispuso: “La acción de
tutela no procederá (…) Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante.”
En el caso bajo
examen, el peticionario cuenta con un recurso extraordinario para controvertir
las decisiones judiciales del Tribunal accionado, a través de las cuales éste
reconoció el pago de la prima de servicios a docentes oficiales. En efecto, el tutelante
tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión, el cual procede
contra “contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por el
Consejo de Estado y por los tribunales administrativos”, conforme a lo previsto en el artículo 185 del Código
Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), aplicable a todos los
procedimientos iniciados con anterioridad a la vigencia del Nuevo Código del
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (2 de julio de
2012).[55]
Sin embargo, la jurisprudencia
de esta Corporación ha reconocido también que la sola existencia, en abstracto, de un
mecanismo de defensa judicial no excluye de plano la procedencia de la acción
de tutela, puesto que es preciso analizar, de conformidad con las condiciones
específicas que rodean el caso, la eficacia e idoneidad del medio ordinario de
defensa, así como la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable invocado
por el tutelante.[56] En otras
palabras, este Tribunal ha reconocido dos situaciones
excepcionales en las cuales es procedente la acción de tutela, ante la
existencia de otro medio de defensa judicial: de un lado, que el medio o
recurso existente no sea eficaz e idóneo y, del otro, que en el escrito de tutela
se hubiere invocado el recurso de amparo como un mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable al actor.
En el caso
bajo examen se cumple el primero de los supuestos. En efecto, resulta
procedente la acción de tutela en este caso teniendo en cuenta que, dada la
duración del proceso administrativo, las órdenes que eventualmente podría
emitir la jurisdicción contencioso administrativa podrían ser tardías con miras
a asegurar la protección de los derechos fundamentales presuntamente conculcados
al tutelante. De esta manera, las acciones contenciosas pueden no resultar del
todo eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales del
accionante, debido a la duración del proceso administrativo. Por lo anterior, resulta
entonces procedente la acción de tutela presentada por el Municipio de Armenia,
no obstante existir otro medio judicial para la protección de los derechos
presuntamente conculcados.
(iii) Existió inmediatez entre los hechos y el ejercicio
de la acción de tutela
En tercer
lugar, encuentra la Sala
que en este asunto se cumple con el requisito de la inmediatez. Así, las
decisiones judiciales controvertidas se adoptaron el 27 de octubre de 2011 y se
notificaron mediante edictos desfijados el 4 de noviembre de 2011. Por su
parte, la acción de tutela fue interpuesta por el municipio de Armenia y
radicada ante el Consejo de Estado el día 5 de diciembre de 2011. En
consecuencia, es evidente que el actor promovió de inmediato la protección de
las garantías de carácter iusfundamental que considera conculcadas con las
decisiones controvertidas.
(iv) La presunta irregularidad tiene un efecto
determinante en la providencia judicial que se impugna
(v) El tutelante identificó los hechos que dieron lugar
a la acción de tutela y dicha vulneración fue alegada dentro del proceso
ordinario
El quinto de los requisitos generales se
encuentra satisfecho en el presente asunto porque el tutelante identificó
suficiente y adecuadamente los hechos que dieron lugar a la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales, dando cuenta de las reclamaciones de
los docentes, de las decisiones adoptadas por la administración municipal al
respecto y de las sentencias proferidas por el Tribunal accionado. Asimismo,
observa la Sala
que dicha vulneración fue invocada por el actor en el trámite del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho promovido por docentes oficiales, que
concluyeron con el reconocimiento de la prima de servicios a los demandantes,
al punto que las providencias judiciales controvertidas tomaron nota de la
posición que al respecto fijó el municipio actor.
(vi)
La tutela no se dirige contra una sentencia de
tutela
Por último, encuentra esta Sala que se cumple
con el sexto de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales, por cuanto en el caso bajo examen no se
controvierte una decisión judicial por la cual se hubiere resuelto un recurso
de amparo, interpuesto con el fin de promover la protección de garantías de
carácter iusfundamental.
8.2.
Posible configuración de un defecto sustantivo
en las sentencias del Tribunal Administrativo del Quindío
Una vez verificada la
existencia en el caso bajo examen de los requisitos generales para la
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, entra la Sala a establecer la posible
configuración de la causal específica por defecto sustantivo o material. Para
el efecto, procede entonces a presentar a continuación (i) un breve resumen de
la motivación y justificación de las decisiones del Tribunal accionado al
reconocer la prima de servicios a docentes oficiales; (ii) la censura del
Municipio tutelante respecto de dicha motivación y decisión; (iii) la
valoración de la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío con el fin de
verificar la posible existencia de un defecto sustantivo y la presunta
vulneración de garantías fundamentales, a la luz de la jurisprudencia de esta
Corporación.
8.2.1. Motivación de las sentencias controvertidas y
reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales
A manera de ejemplo, se
presenta a continuación la parte motiva de una de las sentencias del Tribunal
administrativo del Quindío, en lo relativo al pago de la prima de servicios a
los docentes reclamantes, sentencia que, por lo demás, es mencionada por el
Municipio tutelante como ejemplo de la errónea aplicación e interpretación del
derecho vigente por parte del Tribunal accionado. Se trata de la sentencia del
veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011) proferida en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Emelia Peña Guerrero
contra el Municipio de Armenia.[57] Si bien se presenta a
título ilustrativo, las restantes providencias judiciales contra las cuales el
Municipio de Armenia dirige su censura, de las cuales reposa copia de 32 de
ellas en el plenario, comparten el mismo tipo de argumentación y elaboran sus
fundamentos a partir de idénticas normas legales.
Así, el discurrir
argumentativo del Tribunal Administrativo del Quindío en la motivación de la
sentencia mencionada, es del siguiente orden.
1. En primer lugar, parte el
Tribunal de constatar la calidad en la que actúa la demandante: “pertenece a la planta de DOCENTES de un
establecimiento educativo ubicado en la ciudad de Armenia, por lo que, sin
duda, el régimen que la cobija es de carácter especial, tal y como se entrará a
precisar.”[58]
2. Dicho lo anterior, el Tribunal
procede a hacer un recuento del régimen prestacional de los empleados públicos,
dentro del cual menciona los Decretos 1042 de 1978[59]
y 1919 de 2002.[60]
3. A partir de esta
caracterización del régimen prestacional de los empleados públicos, el
Tribunal, en tercer lugar, advierte cómo los docentes fueron excluidos de la
aplicación del Decreto 1042 de 1978, por disposición de su artículo 104 literal
b, el cual contempla:
“Artículo 104. De las excepciones a la aplicación de este decreto. Las
normas del presente Decreto no se aplicarán a las siguientes personas, cuya
remuneración se establecerá en otras disposiciones: (…) b) al personal docente
de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva ”.
Norma que, hace notar el
Tribunal, fue declarada exequible por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-566 de 1997, en la cual se encontró justificada la
existencia de estatutos laborales especiales, como el establecido para el
personal docente.
4. Con base en lo anterior, el
Tribunal accionado concluye que el régimen prestacional de los empleados
públicos, previsto en los Decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002, no resulta
aplicable a la demandante: “Así las
cosas, esta Corporación tiene para manifestar que a la actora no le asiste
derecho a disfrutar de las prestaciones contenidas en los Decretos 1042 de 1978
y 1919 de 2002 (…) Resumiendo lo manifestado líneas atrás, se tiene que los docentes se encuentran exceptuados de
la aplicación de los Decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002 (régimen general), lo
cual obliga a esta Corporación a pronunciarse sobre el régimen al cual se
encuentran sujetos dichos empleados.”[61] (Negrilla original).
5. Acto seguido, el Tribunal
precisa el régimen aplicable a la actora en sede de nulidad y restablecimiento
del derecho. Al respecto, el Tribunal accionado encuentra que la actora se
encuentra sujeta al régimen contemplado en la Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio” y en la Ley
115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”. Por lo anterior, concluye el Tribunal: “De lo
hasta aquí discurrido, en criterio de la Sala , se tiene que el régimen dentro del cual se
encuentran los docentes, es de carácter especial, motivo por el cual, no
son de recibo los argumentos de la parte demandante para acceder a sus
pretensiones (…) hechas las anteriores consideraciones, este Tribunal
modificará la sentencia de primera instancia, pues, como quedo dicho, a la
actora no le asiste derecho a que la Administración Municipal
le reconozca y pague suma alguna de dinero, por concepto de prima de antigüedad
y/o incremento por antigüedad, bonificación por servicios prestados y la
bonificación por recreación, ya que los docentes no gozan de las
prestaciones sociales enlistadas en el Decreto 1042 de 1978, pero no puede
predicarse lo mismo, respecto a la prima de servicios, como pasa a analizarse.”
(Negrilla original).
6. Luego de hacer un recuento de
los “beneficios propios” del régimen
especial del personal docente, en materia de vacaciones, ascenso y jornada
laboral, el Tribunal Administrativo del Quindío arriba entonces al problema del
pago de la prima de servicios.
a) Al respecto, el Tribunal
menciona como fundamento, en primer lugar, lo dispuesto en el parágrafo 2 del
artículo 15 de la Ley
91 de 1989: “Parágrafo 2.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará las
siguientes prestaciones, que
continuarán a cargo de la
Nación como entidad nominadora, en favor del personal
nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de
diciembre de 1989: Primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio
de transporte o movilización y vacaciones.” (Negrilla y subraya del
Tribunal).
b) A
continuación, y como sustento de su decisión de utilizar el artículo de la Ley 91 de 1989, como base
textual para el reconocimiento de la prima de servicios a la demandante, el
Tribunal cita el artículo 115 de Ley 115 de 1994, que al respecto señala:
“ARTICULO 115. Régimen especial de los
educadores estatales. El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá
por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la presente Ley.
El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la
presente ley. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política ,
el estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones y salarios legales. En ningún caso se podrán desmejorar los salarios
y prestaciones sociales de los educadores.” (Subraya del Tribunal).
c) Asimismo, en tercer lugar, el
Tribunal trascribe apartes de la decisión de la Sala Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección
A-, Corporación que, afirma el Tribunal, en sentencia del 25 de marzo de 2010 “reconoció como factor para su liquidación [de
las cesantías] la prima de servicios,
lo que permite a este Tribunal reafirmar lo hasta aquí sostenido,
relativo al efecto útil de la norma contenida en el art. 15 de la Ley 91 de 1989, que estableció
dicha prestación a favor de los docentes.” (Negrilla y subraya
del Tribunal).
d) Por
último, encuentra el Tribunal accionado que, no obstante que el parágrafo 2 del
artículo 15 de la Ley
91 de 1989 se refiere al “personal
docente nacional o nacionalizado” sin hacer referencia a los docentes
territoriales, éstos tienen derecho al pago de la prima de servicios, como en
el caso de la demandante:
(i)
porque el proceso de nacionalización de los docentes, del cual son reflejo las
leyes 43 de 1975 y 91 de 1989, fue revertido en virtud del proceso de
descentralización administrativa previsto en la Constitución Política
y articulado a partir de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001[62].
Con ocasión de este proceso, dice el Tribunal, la Nación fue subrogada por
las entidades territoriales en el cumplimiento de las obligaciones que le
correspondían en materia salarial y prestacional, no así en materia de
prestaciones económicas (pensión), las cuales siguen en cabeza de la Nación ;
(ii)
porque la Ley 115
de 1994 estableció la administración municipal de la educación, disponiendo
como atribución de los municipios “en
general dirigir la educación” (artículo 153);
(iii)
porque el artículo 81 de la Ley
812 de 2003 “Por la cual se aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario” se
ocupó del régimen prestacional de los docentes, sin distinguir, según afirma, entre
docentes nacionales, nacionalizados o territoriales: “Artículo 81. Régimen prestacional de los
docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al
servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente
ley.”
Con base en lo anterior, el Tribunal Administrativo
del Quindío concluye, en cuanto al pago de la prima de servicios a la
demandante, en su condición de docente oficial vinculada por nombramiento a una
entidad territorial, lo siguiente:
“[N]o
hay duda sobre la obligación que pesa sobre la entidad demandada de reconocer y
pagar la prima de servicios a los
servidores públicos que ostentan la calidad de docente, no sólo por habérselo
reconocido dicho beneficio en el régimen especial que los gobierna (Arts. 15 de
la Ley 91 de 1989
y 115 de la Ley
115 de 1994), sino porque la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido
la inclusión de dicha prima al momento de liquidar otro tipo de prestaciones,
tales como la cesantía de los servidores que tienen dicha calidad.
Aunado
a lo anterior, el establecimiento donde labora la demandante, está a cargo del
ente territorial accionado, en virtud de los dispuesto por las leyes 60 de 1993
y 715 de 2001, atrás analizadas, lo que implica que a cargo de dicho Ente
Territorial está la obligación de cancelar la aludida prima de servicios, como
ente nominador, en razón a la llamada descentralización administrativa.”[63]
8.2.2. Reparos del peticionario respecto del
reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales por parte del
Tribunal Administrativo del Quindío
Para el tutelante, las
decisiones censuradas a través del recurso de amparo, interpretaron y aplicaron
erróneamente la Ley
91 de 1989 y la tesis sostenida por la Sección Segunda -
Subsección A- del Consejo de Estado en sentencia del 25 de marzo de 2010. Los
cargos formulados por el Municipio tutelante se contraen entonces a lo
siguiente.
1. De un lado, el
Municipio tutelante censura la aplicación e interpretación hecha por el
Tribunal Administrativo del Quindío del parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, utilizada por
el Tribunal para reconocer el pago de la prima de servicios a los docentes
demandantes. Esto se desprende de varias de las afirmaciones del
tutelante:
“Ha señalado dicha Corporación [el Tribunal
Administrativo del Quindío] (…) que el fundamento de la imposición de reconocer
y pagar la mencionada prima de servicios a cargo del ente territorial y a favor
del personal docente, radica en el señalamiento que de esta prestación
realiza el parágrafo 2 del artículo 15 de 1989 (sic), situación que respalda en
pronunciamiento realizado por el Honorable Consejo de Estado (en el cual se
toma como factor salarial dicha prima de servicios para liquidar las cesantías
de un educador) hace inferir como existente el derecho prestacional solicitado
a favor del personal docente y a cargo en otro tiempo de la Nación y ahora de las
Entidades territoriales. Esto último como consecuencia del proceso de
descentralización de la educación originado en la ya extinta Ley 60 de 1993 y
que respaldó posteriormente la Ley
715 de 2002. ” (Subraya original). [64]
Luego de
trascribir los razonamientos del Tribunal Administrativo del Quindío respecto
de la prima de servicios y lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, continúa el
peticionario afirmando:
“Indicando todo lo anteriormente transcrito,
que el soporte de la decisión de condenar a la entidad territorial al pago de
la prima de servicios a favor del personal docente, estriba únicamente en dos situaciones, la
primera representada en la interpretación que se dio al parágrafo 2 del
artículo 15 de la Ley
91 de 1989, y la segunda en el alcance que se dio al pronunciamiento emitido
por el Consejo de Estado a través de la
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda,
Subsección “A” el día veinticinco (25)
de marzo de dos mil diez (2010), radicado bajo el número
63001-23-31-000-2003-01125-01(0620-09), en el cual fungió como actora la señora
Aracelly García Quintero y como Consejero Ponente el Dr. Gustavo Eduardo Gómez
Aranguren, en cuanto al señalamiento que realiza de la prima de servicios como
factor salarial para la liquidación de cesantías. ” (negrilla fuera del
texto original).[65]
Con base en
estos razonamientos concluye entonces el peticionario respecto de la aplicación
del parágrafo 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989, lo siguiente:
“De esta manera se presenta entonces como
intríngulis jurídico a resolver, el
hecho de determinar si el mero señalamiento que de la prima de servicios
realiza la norma en cita (al disponer que dicha prestación no estará
dentro de las cuales corresponde reconocer y pagar al Fondo de Prestaciones
Sociales, sino que continuará a cargo de la Nación como entidad nominadora) constituye el origen del reconocimiento
de esta prestación.
Consideramos que no.
Si bien la redacción de la disposición anotada no es
la más afortunada, tampoco es posible dar un alcance mayor y mucho menos
diferente al que tiene la disposición y que es consecuente con su naturaleza.
Recordemos que el alcance de la
Ley 91 de 1989, es dar origen al Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio, situación de la cual se desprende el establecer
competencias y funciones para ese órgano recién creado, sin que se desprenda
de la naturaleza, composición orgánica y del espíritu de la misma Norma, la
facultad o disposición de crear prestaciones sociales DIFERENTES A LAS QUE LEGALMENTE ASISTEN AL PERSONAL DOCENTE (…)
Se debe entonces para la correcta interpretación de
la norma cuestionada, analizar diferentes factores como son el objeto y
especialidad de la misma, su contexto histórico o el momento en que fue
promulgada, con el fin de determinar cuál fue la intención del legislador con
la expedición de la misma y cuáles sus verdaderos alcances.
Si se analizan estos factores, podemos concluir sin
temor alguno, que de ninguna manera se puede dar el alcance pretendido por el
Tribunal Administrativo a la disposición contenida en el parágrafo segundo del
artículo 15 de la Ley
91 de 1989; pues la misma tuvo como objeto crear y establecer las competencias
que en efecto asumió el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin dar
lugar a la creación de nuevas prestaciones sociales, solo delimitó la
competencia entre el citado Fondo y la Nación (en ese entonces) para el reconocimiento
de las prestaciones ya existentes.” (negrilla y subraya
originales). [66]
Por todo lo
anterior, y luego de citar la jurisprudencia de este Tribunal en materia de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, considera
el tutelante que se configura un defecto sustantivo en la decisión del Tribunal
Administrativo del Quindío en las sentencias materia de análisis de reconocer
la prima de servicios a docentes oficiales con base en el parágrafo 2 del
artículo 15 de la Ley
91 de 1989.
“[E]s necesario indicar que se presenta como ‘causal genérica de
procedibilidad’ (sic) en el presente caso, la originada con base en el ‘defecto sustantivo’, toda vez que
según lo señalado por la
Honorable Corte Constitucional en la jurisprudencia anotada,
esta tiene lugar cuando ‘la decisión controvertida se funda en una norma
indiscutiblemente inaplicable’; siendo precisamente este el caso, pues tal
y como se señaló en el hecho 6 del presente escrito, el fallador le atribuyó un
alcance diferente al contenido del parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el cual NO da origen a ningún tipo de
prestación económica o salarial, sino que únicamente se encarga de deslindar,
zanjar o precisar temas de competencia entre el Fondo Prestacional Docente y la Nación (ahora entidades
territoriales); sin que sea el efecto de
la norma, el de establecer prestaciones (propiamente la prima de servicios),
como muy respetuosamente considera esta entidad territorial, de manera
equivocada propuso el Tribunal Administrativo del Quindío.”[67]
(subraya
y negrilla originales).[68]
Para el actor
entonces el defecto sustantivo se configura por cuenta de la indebida
interpretación y aplicación del parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para el
reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales. En consecuencia,
así configurado, dicho defecto constituye una causal específica de
procedibilidad del recurso de amparo contra las providencias del Tribunal
accionado, y debe llevar al juez constitucional, según afirma el actor, a
invalidar las providencias materia de análisis.
8.2.3. No se configura un defecto sustantivo en la
interpretación y aplicación del derecho vigente efectuadas por el Tribunal
Administrativo del Quindío para el reconocimiento de la prima de servicios a
docentes oficiales
Así definida,
la crítica del tutelante respecto de las sentencias judiciales controvertidas
se refiere, se insiste, a la interpretación y aplicación del derecho vigente en
la materia hecha por el Tribunal accionado, en este caso, lo previsto en la Ley 91 de 1989 y en una
decisión del Consejo de Estado, como constitutivas de defecto sustantivo o
material.
8.2.3.1. Materiales en los que se apoya el
reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales por parte del
Tribunal Administrativo del Quindío
Conviene señalar en primer
lugar que en el caso bajo examen las decisiones del Tribunal Administrativo del
Quindío fueron suficientemente motivadas y no por referencia exclusiva a lo
previsto en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y a la sentencia del 25 de marzo de 2010 de la Sección Segunda ,
Subsección A, de la
Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, como asegura el peticionario.
Por el contrario, encuentra esta Sala que, como se desprende de la
reconstrucción del iter argumentativo del Tribunal accionado, las decisiones
judiciales controvertidas se apoyaron no sólo en la norma mencionada y en la
decisión de la jurisdicción contenciosa referida, materiales que en sí mismos
podrían ofrecer apoyo a la posición del Tribunal, sino que también se
sustentaron en la aplicación de la
Ley 115 de 1994[69] y de la Ley 812 de 2003[70] (en armonía con lo previsto
en la Ley 715
de 2001[71]).
La primera de las normas
últimamente citadas, el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, reconoce que el régimen
prestacional de los docentes estatales se encuentra, entre otras, en la Ley 91 de 1989:
“ARTICULO 115. Régimen especial de los
educadores estatales. El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá
por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la presente Ley.
El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la
presente ley. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política ,
el estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones y salarios legales. En ningún caso se podrán desmejorar los salarios
y prestaciones sociales de los educadores.”
En un sentido semejante, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, establece:
“Artículo 81. Régimen prestacional de los
docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes
nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al
servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente
ley.”
Estas dos normas son utilizadas por el
Tribunal accionado para justificar su decisión de aplicar la Ley 91 de 1989 como fundamento
normativo para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales.
En consecuencia,
no resulta fiel al contenido de las decisiones judiciales controvertidas,
afirmar que éstas se apoyaron exclusivamente en la Ley 91 de 1989 y en la
sentencia del Consejo de Estado aludida. Dicha afirmación del peticionario omite
la mención que se hace en las decisiones controvertidas de la dos normas recién
trascritas, piezas fundamentales en la argumentación del Tribunal accionado para
establecer si de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se puede
entender derivada una prestación como la prima de servicios.
Así, es precisamente lo
dispuesto en el artículo 115 de la
Ley 115 de 1994 y en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, lo que
permite determinar si la Ley
91 de 1989 resulta aplicable en una controversia relativa al régimen prestacional
de los docentes oficiales, como la presente. Respecto de esta cuestión, encuentra
esta Sala que, a la luz de lo contemplado en la Ley 115 de 1994 y en la Ley 812 de 2003, la aplicación
del parágrafo 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la prima de servicios
a docentes oficiales, en los términos de las decisiones cuestionadas, no
resulta irrazonable, caprichosa, ni arbitraria. Por el contrario, y sin perjuicio
de la labor de unificación de la jurisprudencia en materia contenciosa laboral
del Consejo de Estado, observa la
Sala que, prima facie,
resulta razonable afirmar que la norma de la Ley 91 de 1989 mencionada (i) resulta aplicable a
los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho resueltos por el
Tribunal accionado para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes
oficiales, (ii) es pertinente en cuanto hace parte del régimen prestacional de
los docentes estatales, tal como se ha reconocido en varias disposiciones
legales, entre ellas las trascritas[72],
y (iii) se encuentra vigente, en tanto no ha sido derogada ni declarada
inconstitucional por esta Corporación, a pesar de los diversas modificaciones
en el régimen prestacional de los docentes estatales.[73]
8.2.3.2. La interpretación y aplicación
de la norma al caso concreto, se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable de
los jueces y tribunales
La labor de
interpretación del derecho implica un proceso en el cual los jueces y
tribunales, entre otros operadores jurídicos, asignan sentido a una norma o conjunto
normativo. Actualmente se reconoce que de una misma norma pueden derivarse
diversos sentidos y enunciados normativos. Es decir, de una misma disposición se
pueden hacer varias interpretaciones, las cuales muchas veces entran en abierta
contradicción y competencia.
Sin embargo, encuentra
esta Sala necesario recordar que es a los jueces y tribunales, en su condición
de órganos de realización de los principios, valores y garantías
constitucionales, a quienes la Constitución Política confía la labor de
interpretar con autoridad las normas que hacen parte del ordenamiento jurídico.
Lo anterior sin perjuicio de su obligación de motivar suficiente y
adecuadamente sus decisiones, y de adoptar éstas a partir de criterios y
argumentos razonables, que las hagan controlables por parte de sus
destinatarios. En otras palabras, los jueces y tribunales en sus decisiones tienen
derecho a hacer primar de manera razonada su interpretación frente a la de
otros operadores jurídicos, incluidas las partes que concurren al proceso. En
eso consiste precisamente la labor de
administrar justicia. Lo anterior, halla sustento en la necesidad de realizar el
valor de seguridad jurídica a través de las decisiones judiciales. De no
admitirse lo anterior, el derecho se convertiría en una interminable competencia
entre interpretaciones posibles de las fuentes jurídicas aplicables, sin posibilidad
alguna de alcanzar precisión y definición.
Conforme a lo
anterior, la interpretación del derecho legislado efectuada por parte del
Tribunal Administrativo del Quindío es una expresión de esa labor confiada a
los jueces en un Estado democrático. Por lo anterior, no basta para infirmar
las decisiones controvertidas en este caso, con que una de las partes se
muestre en desacuerdo con la interpretación y aplicación de las normas vigentes
efectuada, situación que, valga decirlo, puede presentarse con mucha frecuencia
cuando la parte vencida encuentra que la interpretación que propuso no fue
acogida en la resolución del caso, resultando derrotada por una posición diferente.
En el caso examinado
se discute acerca de la interpretación del parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y de su posible
contenido prestacional: de un lado, el Tribunal accionado entiende reconocida
en esa norma la prima de servicios para los docentes oficiales, mientras que,
del otro, el ente territorial accionante estima injustificada dicha
interpretación y considera que la
Ley 91 de 1989, en
particular la norma en comento, sólo establece responsabilidades entre diferentes
entidades sin llegar a contemplar el reconocimiento o pago de dicha prestación.
En otras palabras, el peticionario en este caso rechaza el carácter
prestacional de lo dispuesto en la
Ley 91 de 1989 y de su artículo 15, por cuanto, asegura, su
propósito era eminentemente competencial y administrativo. En palabras del
tutelante el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 “no da origen a ningún tipo de prestación económica o salarial, sino que únicamente
se encarga de deslindar, zanjar o precisar temas de competencia entre el Fondo
Prestacional Docente y la
Nación (ahora entidades territoriales).”[74]
Este Tribunal
no comparte la interpretación hecha por el peticionario. En efecto, más allá
del sentido administrativo de muchas de las disposiciones de la Ley 91 de 1989, en ella se
incluyeron también diversas normas relativas a las prestaciones de que son
titulares los docentes estatales, dentro de las cuales se cuenta el aludido
artículo 15, aplicado por el Tribunal accionado para reconocer el pago de la
prima de servicios a docentes oficiales.
En este sentido, acerca del
alcance de la Ley
91 de 1989, y en particular del artículo 15, se pronunció este Tribunal
mediante sentencia C-506 de 2006.[75] En esa
oportunidad, la Corte
estudió, entre otros, un cargo contra esa normatividad relativo a la
vulneración del principio de unidad de materia, como consecuencia, según el
actor, de la inclusión en ella de normas con contenido prestacional, más allá
del sentido administrativo de la creación del Fondo de Prestaciones Sociales
del Magisterio, en apariencia objetivo central de su promulgación. Conviene
recordar el cargo que en ese entonces formuló el actor contra la Ley 91 de 1989, en tanto
coincide con la censura que hace el Municipio de Armenia respecto de la
decisión del Tribunal Administrativo del Quindío de darle un alcance
prestacional a lo dispuesto en ella:
“El actor centra su acusación en el argumento de la incongruencia
normativa que se presenta en los artículos 2 y 15, parcialmente acusados, al
hacer relación a aspectos principalísimos como son los derechos prestacionales
de los docentes que no han debido contenerse en la ley demandada que regula una
materia totalmente diferente como lo es la creación del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio para lo cual bastaba con referir a su
organización y funcionamiento.”[76]
Frente a esta
proposición, luego de recordar el origen de la Ley 91 de 1989 y reconociendo su vocación
prestacional, este Tribunal afirmó:
“Del recuento de la exposición de motivos puede manifestarse que la
presentación del proyecto de ley buscó establecer la claridad necesaria en
cuanto a las responsabilidades en el pago de las prestaciones sociales de los
docentes y en definir un régimen laboral único atendiendo la problemática que
se presentaba por la diversidad de regímenes laborales existentes, la falta de
claridad en las sumas que la
Nación y entidades territoriales debían cancelar y la
ausencia de un mecanismo efectivo que permitiera asumir dichas cargas
prestacionales y unificara el sistema normativo; todo lo cual vino a generar la
creación de un Fondo especial, como se vino a estipular en el mismo título de
la ley.
Puede entonces señalarse que el eje temático de la ley 91 de 1989,
estuvo enmarcado en la necesidad de aclarar de manera integral aspectos
referidos a las obligaciones prestacionales para con los docentes nacionales,
nacionalizados y territoriales manteniendo la normatividad vigente respecto a
las situaciones acaecidas en su momento y consecuencialmente con la creación
del Fondo unificando nacionalmente la administración del régimen prestacional
de los docentes, que asumiría en adelante la carga prestacional conforme a las
obligaciones establecidas para los demás entes responsables.
No encuentra así la Corte
en las normas examinadas una ruptura con el núcleo temático de la ley por
cuanto se trata de medidas consecuentes con el tema central de la misma. Con la
creación de un Fondo especial además de regular los aspectos administrativos
propios de dicho ente administrativo como los referidos a la naturaleza
administrativa, órgano de dirección y funciones, entre otros, era también
indispensable abordar como un desarrollo y puesta en marcha de dicho Fondo, las
situaciones acaecidas bajo los diferentes regímenes prestacionales vigentes
para dicho momento, como lo hizo el legislador a través de las normas
demandadas al señalar la manera, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975, como la Nación y las entidades
territoriales asumirían las obligaciones prestacionales para con el personal
docente nacional y nacionalizado, causados hasta la fecha de la promulgación de
la presente ley, y así mismo, indicar las disposiciones que habrán de regir a
dicho personal partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989 y con posterioridad al 1 de enero
de 1990. Las normas acusadas guardan entonces una relación objetiva y
razonable, como también de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica
con la materia dominante de la Ley
91 de 1989. Por consiguiente, se habrá de declarar la exequibilidad de los
artículos 2 y 15 de la Ley
91 de 1989, en relación con el cargo por violación del principio de unidad de
materia.”[77]
Conforme a lo
manifestado por esta Corporación, resulta entonces claro el contenido
prestacional de la Ley
91 de 1989, y de su artículo 15, para lo cual se dispone “consecuencialmente” la creación del Fondo de Prestaciones Sociales
del Magisterio. Es entonces la Ley 91 de 1989 un conjunto de
normas expedido con el fin de definir el régimen prestacional de los docentes
estatales (nacionales, nacionalizados y territoriales) para lo cual se dispone
la creación de un Fondo unificado nacional, y no lo contrario.[78]
De esta
manera, observa la Sala
que la interpretación efectuada por el Tribunal accionado del parágrafo 2 del
artículo 15 de la Ley
91 de 1989, como una disposición con un contenido prestacional y como base
textual para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales, no
resulta irrazonable, caprichosa, ni arbitraria y no debe dar lugar a la
configuración de un defecto sustantivo, como causal específica que lleve a invalidar
las decisiones del Tribunal accionado.
Tanto no es
irrazonable, caprichosa, ni arbitraria la interpretación y aplicación del
parágrafo 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989 hecha por el Tribunal Administrativo del
Quindío, que el propio Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, ha efectuado el mismo tipo de análisis. Así por
ejemplo, en la sentencia de la Sección Segunda , Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del 25 de marzo de 2010, mencionada por el Tribunal accionado en
apoyo de sus decisiones, el Consejo de Estado determinó que la prima de
servicios es factor salarial para la liquidación de cesantías.
Adicionalmente,
en la sentencia
del veintidós (22) de marzo de
2012 la Sección
Segunda , Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado resolvió un caso análogo al que dio lugar
a las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío acusadas por el
tutelante.[79] Se
trató de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta
contra los actos administrativos a través de los cuales un municipio “negó el reco nocimiento
y pago de la prima de servicios y la solicitud de reliquidación de los
intereses a las cesantías co n
inclusión de dicho rubro.” Al respecto, anota el Consejo de Estado: “Tanto la Administración co mo el Tribunal de Santander determinaron que los
maestros no tienen derecho al reco nocimiento
a la prima de servicios, en tanto que la
Ley 91 de 1989 no co nsagra
este derecho para esta clase de servidores público s.
Por el co ntrario, señalaron que a la
luz de la citada ley, específicamente, del
parágrafo 2° del artículo 15, los docentes quedaron excluidos de ese reco nocimiento eco nómico .” (Negrilla del texto).
Luego
de un examen de las diferentes normas que hacen parte del régimen prestacional
de los docentes oficiales, el Consejo de Estado concluyó:
“Por co nsiguiente,
encuentra la Sala
que a la demandante en su carácter de docente territorial le asiste el derecho
al reco nocimiento de la prima de
servicios, por disposición expresa de la
Ley 91 de 1989 (…) Tampoco
resulta lógico que la entidad
territorial niegue el reco nocimiento
de un emolumento a uno de sus empleados, so pretexto de que la Ley 91 de 1989 haya excluido
al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de pagar tal obligación. No se
pueden co nfundir los co mpromisos prestacionales a los que está obligado
el Fondo co n las obligaciones
laborales que deben ser pagadas por el nominador, pues son situaciones co mpletamente diferentes.”[80]
En
consecuencia, contrario a lo manifestado por el peticionario, encuentra esta
Sala que la motivación de las providencias judiciales controvertidas, así como
la interpretación y aplicación del derecho legislado que en ellas efectuó el
Tribunal Administrativo del Quindío, no son irrazonables, caprichosas, ni
arbitrarias. En ellas no se decide con base en una norma “indiscutiblemente inaplicable”, impertinente, derogada o declarada
inconstitucional. Tampoco en las decisiones controvertidas se hace una
interpretación fuera del margen
de interpretación razonable reconocido a los jueces y tribunales en su labor de
impartir justicia. Por el contrario, tanto no es irrazonable dicha interpretación
que ha sido acogida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Por todo lo
anteriormente expuesto, considera entonces la Sala que en el caso materia de análisis no se presenta
ninguno de los supuestos para la configuración de un defecto sustantivo en las
decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío, en las cuales se reconoció
el pago de la prima de servicios a docentes oficiales, como para proceder a
invalidar las providencias acusadas.
8.3. Vulneración de derechos fundamentales
Luego de
concluir que no existe en el caso materia de análisis defecto sustantivo alguno
en la interpretación y aplicación del derecho vigente por parte del Tribunal
accionado, considera necesario esta Sala pronunciarse sobre la presunta
vulneración de los derechos al debido proceso y a la igualdad, invocados por el
peticionario en su escrito de tutela.
8.3.1. Debido proceso constitucional
En cuanto a lo primero, conviene recordar que
el peticionario considera vulnerado su derecho al debido proceso por cuenta de
las providencias judiciales en las que el Tribunal Administrativo del Quindío
ordenó el pago de la prima de servicios a docentes oficiales. En concreto, la censura
del actor consiste en lo siguiente:
“Considera
esta entidad vulnerado el derecho al debido proceso, toda vez que según se
indicó en el acápite de hechos, la actuación del TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO se ampara en una norma no aplicable al caso
[parágrafo 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989]; toda vez que la citada disposición no
constituye el origen o fuente de la prestación reconocida”.[81]
Esta Corporación ha precisado los ámbitos de
protección constitucional del debido proceso así:
“[B]asada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, [esta Corporación] ha reconocido la existencia de dos
ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia
Constitución y que es el denominado debido
proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que
se denomina simplemente debido proceso.
En palabras de la Corte , el debido proceso constitucional - art. 29
CN -, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de
cualquier proceso. En criterio de la
Corte , tales garantías esenciales son el derecho al juez
natural[82]; el derecho a presentar
y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la
defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el
principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de
legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y
la prohibición de juicios secretos.”[83]
A partir de lo anterior, observa la Sala que en el caso materia
de análisis el actor no alega una vulneración del debido proceso
constitucional, en tanto su crítica respecto de las providencias atacadas hace
referencia a la aplicación de una norma sustantiva y no procedimental, como lo
es el parágrafo 2 del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989. Diferente sería si el peticionario
manifestara que, en el trámite de los procesos de nulidad y restablecimiento
del derecho en los que se le encontró responsable del pago de la prima de
servicios a docentes oficiales, no contó con el derecho de defensa, no tuvo la
oportunidad de presentar y controvertir pruebas o que el trámite del proceso se
siguió por un procedimiento diferente al previsto en la ley. Por el contrario,
ninguno de estos reparos es formulado por el actor en contra del procedimiento
surtido ante el Tribunal accionado. En consecuencia, no se advierte en este
asunto vulneración alguna del derecho al debido proceso constitucional del
peticionario.
8.3.2. Igualdad
Como ha advertido esta
Corporación, el principio de igualdad comprende dos garantías fundamentales:
(i) la
igualdad ante la ley y (ii) la igualdad de protección y trato por parte de las
autoridades. Estas dos garantías “operan conjuntamente en lo que respecta a
la actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia
materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas
consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio. Por lo
tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las
autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la
interpretación y en la aplicación de la ley.”[84]
En el presenta asunto, el
municipio tutelante considera vulnerado su derecho a la igualdad porque “la actuación del TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO ofrece un tratamiento diferente al ya establecido
por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA.”[85]
Si bien es cierto que el Tribunal Administrativo de Risaralda, como lo demuestra el actor[86], llega a conclusiones diferentes en cuanto al reconocimiento del pago de la prima de servicios a docentes oficiales frente a lo decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío, también lo es que, por ejemplo, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca comparte la misma interpretación del Tribunal accionado, como lo hace notar uno de los intervinientes en sede de tutela en representación de los docentes[87]. Sin embargo, como se expresó previamente, dicha comparación es inútil tratándose de tribunales ubicados en el mismo nivel jerárquico, a la luz de los principios de autonomía e independencia judicial.
En efecto, como ya se anotó en
esta sentencia y se reitera ahora, el hecho de sostenerse, en una decisión
judicial, un criterio diferente al utilizado por otros operadores jurídicos, no
implica per se una violación del
principio de igualdad, ni constituye en sí mismo una de las causales
específicas para la procedibilidad de la acción de tutela respecto de
providencias judiciales.[88]
Así, la
comparación propuesta por el actor, entre decisiones de diferentes tribunales de
la misma jerarquía y especialidad, resulta inane desde el punto de vista
constitucional para determinar la posible vulneración del principio de igualdad
por cuenta de las decisiones adoptadas por el Tribunal accionado. Sería
diferente si el municipio accionante manifestara que el Tribunal (i) sostiene
un criterio interpretativo opuesto al utilizado por el órgano de cierre de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (por manera que se viera
trasgredido el precedente judicial vertical), sin ofrecer razones suficientes y
adecuadas para apartarse del precedente, supuesto que no se presenta en este
asunto como se demostró previamente dando cuenta de la posición del Consejo de
Estado; o (ii) sostiene un criterio interpretativo diverso al que ha utilizado el
mismo tribunal en pronunciamientos anteriores frente a casos análogos (con
desconocimiento del precedente judicial horizontal y del principio de igualdad),
lo cual no se ha alegado, ni se encuentra demostrado en este caso. En síntesis,
ninguno de los supuestos recién mencionados se configura, y el sostener una
posición diferente a la de otros operadores judiciales de la misma jerarquía y
especialidad no constituye una razón para considerar vulnerado el derecho a la
igualdad, ni para invalidar las providencias judiciales acusadas.
Por lo expuesto,
se procederá a confirmar la sentencia proferida por la Sección Primera de
la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 24 de mayo de 2012, la cual
confirmó la sentencia proferida por la Sección Quinta de
la misma Corporación el 16 de febrero de 2012, mediante la cual se negó el
amparo de tutela de los derechos al debido proceso y a la igualdad del actor,
dentro de la acción de tutela del Municipio de Armenia contra el Tribunal
Administrativo del Quindío.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional ,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- Levantar la
suspensión de términos decretada en este proceso.
Segundo. CONFIRMAR
la sentencia
proferida, en segunda instancia, por la la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado el 24 de mayo de 2012, la cual confirmó la
sentencia proferida por la
Sección Quinta de la misma Corporación el 16 de febrero de
2012, dentro de la acción de tutela del Municipio de Armenia contra el Tribunal
Administrativo del Quindío, en el sentido de NEGAR el amparo solicitado por el
tutelante, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta
sentencia.
Tercero.- Por Secretaría General,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio
12, cuaderno 1.
[2] Folio
20, Cuaderno principal.
[3] Folio
182, Cuaderno principal.
[4] Folio
182, Cuaderno principal.
[5] Folio
183, Cuaderno principal.
[6] Folio
184, Cuaderno principal.
[7] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de
tutela del 16 de febrero de 2012.
[8] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de
tutela del 24 de mayo de 2012.
[9] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de
tutela del 24 de mayo de 2012.
[10] Sentencia SU-182 de 1998.
[11]
Sentencia C-360 de 1996.
[12] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de
tutela del 24 de mayo de 2012.
[13]
Sentencia C-543 de 1992.
[14] Varias razones imponen el
carácter excepcional de la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales: “Sin
embargo, el panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que
las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios
profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la
ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de
las cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía
del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e
independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder
público inherente a un régimen democrático.” Sentencia C- 590 de 2005.
[15]
Ratio decidendi que fue necesario reiterar
de forma expresa en la sentencia C-590 de 2005: “Se ha
sostenido que la
Corte Constitucional , en la Sentencia C-543 -92,
declaró la inexequibilidad de varias disposiciones legales que permitían la
tutela contra sentencias. Con base en
esa referencia se afirma que el amparo constitucional de los derechos
fundamentales no procede contra decisiones judiciales porque así lo estableció
esta Corporación en un fallo de constitucionalidad; fallo que, a diferencia de
las decisiones proferidas con ocasión de la revisión de las sentencias de
tutela, tiene efectos erga omnes […] a través de la sentencia C-543/92 la Corte Constitucional
declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591
de 1991, disposiciones que consagraban la acción de tutela contra decisiones
judiciales. No obstante, en esa oportunidad la Corte indicó de manera expresa que la acción de
tutela sí podía proceder contra omisiones injustificadas o actuaciones de hecho
de los funcionarios judiciales, cuando quiera que las mismas vulneraran los
derechos fundamentales.”
[16]
Sentencia T-572 de 1994.
[17]
Reiterados en múltiples pronunciamientos de la Corte , dentro de los que conviene mencionar la
sentencia SU-813 de 2007.
[18]
Sentencia C-590 de 2005.
[19]
Sentencia C-590 de 2005.
[20] Como se
advirtió en la sentencia T-173 de 1993, esta exigencia procura evitar que la
acción de tutela se convierta en un instrumento para involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones.
[21]
Sentencia C-590 de 2005.
[22] Sentencia
T-504 de 2000.
[23]
Sentencia C-590 de 2005.
[24] “No obstante,
de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591 -05,
si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal
como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.” Sentencia C-590 de 2005.
[25] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
[26]
Sentencia T-522 de 2001.
[27] No obstante la importancia de
la presentación de las causales específicas de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales, este Tribunal ha advertido sin embargo
la imposibilidad de definir fronteras estrictas entre ellas: “En este punto es
necesario aclarar que los arriba mencionados no son conceptos cuyas fronteras
hayan sido enunciadas de manera definitiva por la Corte Constitucional.
Muchos de los defectos presentes en las decisiones judiciales son un híbrido de
las tres hipótesis mencionadas, y muchas veces, es casi imposible definir las
fronteras entre unos y otros. Por ejemplo, el desconocimiento de la ley
aplicable al caso concreto debido a una interpretación caprichosa (sin el
fundamento argumentativo adecuado) o arbitraria (sin justificación alguna) de
la normatividad, muy seguramente dará lugar a la vulneración de derechos
fundamentales como consecuencia de (i) la actividad hermenéutica antojadiza del
juez (defecto sustantivo) y (ii) de la denegación del derecho al acceso a la
administración de justicia que tal entendimiento de la normatividad genera
(defecto procesal).”. Sentencia T-701 de 2004.
[28]
Sentencia T-079 de 2010.
[29] Corte
Constitucional, Sentencia T-757 de 2009.
[30]
Sentencia C-590 de 2005.
[32] En el
mismo sentido ver la T-545
de 2010.
[54]
Sentencia T-565 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[55] El
recurso extraordinario de revisión se encuentra actualmente regulado por el
artículo 248 y siguientes del Código del Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
[56]
Sentencia T-578 de 2010.
[57]
Identificado con el número 63001-3331-004-2009-00504-01. En el caso mencionado
el Tribunal Administrativo del Quindío se encuentra ante una demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho, presentada por una docente vinculada a un
plantel educativo ubicado en la ciudad de Armenia contra, entre otros actos
administrativos, un oficio expedido por el Secretario de Educación Municipal,
por medio del cual se le niega a la actora el pago de la prima de servicios, de
antigüedad y/o incremento por antigüedad, bonificación por servicios prestados
y la bonificación por recreación. La demandante alega que se encuentra
vinculada en calidad de docente desde el año 1999 y que hasta el momento de la
demanda solamente ha percibido el pago de la prima de vacaciones y de la prima
de navidad. Indica que no le han pagado las restantes prestaciones reclamadas
ante la administración, las cuales fueron negadas a través de los actos
administrativos cuya nulidad demanda. Como fundamento de su reclamación, la actora menciona el Decreto 1919 de 2002 y
el Decreto 1042 de 1978, con base en los cuales, dice “el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del Nivel
Central y Descentralizado de las entidades Municipales y Departamentales, será
el señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del
Orden Nacional.” Folio 31, cuaderno principal. En primera instancia, el
Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia acogió parcialmente las
pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos
por los cuales se negaron las prestaciones sociales reclamadas, manifestando
que “el régimen de los empleados públicos
de la Rama Ejecutiva
del Orden Nacional, lo regula el Decreto 1042 de 1978, que de la lectura del
artículo 1º del decreto 1919 de 2002 se puede establecer que a los empleados públicos
del orden territorial se les aplican las disposiciones (prestacionales y
factores salariales) que el Gobierno Nacional le reconoció a los empleados del
orden nacional en aras de prevalecer el principio de igualdad, inaplicándose
para tal efecto la expresión ‘del orden nacional’ de que trata el Decreto 1042
de 1978.” Folio 32, cuaderno principal.
[58] Folio
34, cuaderno principal.
[59] “Por el cual se establece el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades
administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de
remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
[60] “Por el cual se
fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se
regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel
territorial.”
[61] Folio
37, cuaderno principal.
[62] La cual
otorgó a los distritos y municipios certificados la facultad de “administrar
… el personal docente y administrativo de los planteles educativos”
(artículo 7.3).
[63] Folio 48,
cuaderno principal.
[64] Folio 4,
cuaderno principal.
[65] Folio 6,
cuaderno principal.
[66]
Folios 7 y 8, cuaderno principal.
[67] Folio 17,
cuaderno principal.
[68] Folio 6,
cuaderno principal.
[69] “Por la cual se expide la Ley General de
Educación.”
[70] “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.”
[71] “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”
[72] Incluso
en el artículo 6 de la Ley
60 de 1993 (derogada por la Ley
715 de 2001) se contemplaba igualmente que “El
régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o
nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales
sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las
prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o
cualesquiera otra clase de remuneraciones.”
[73] Así, en
2006, esta Corporación manifestó que, a pesar de las diversas modificaciones
legislativas al régimen prestacional de los docentes estatales, “las normas acusadas [apartes de los
artículos 2 y 15 de la Ley
91 de 1989] continúan produciendo efectos jurídicos según lo dispuesto en la nueva regulación cuando señala que el
régimen prestacional de los docentes mencionados es el establecido para el
Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad.”
[74] Folio 6,
cuaderno principal.
[75] En esa
oportunidad se demandaron algunas expresiones de los artículos 2 y 15 de la Ley mencionada.
[76]
Sentencia C-506 de 2006.
[77]
Sentencia C-506 de 2006.
[78] Así, por ejemplo, en la
exposición de motivos de la Ley
91 de 1989, se lee: “Durante la etapa electoral, el Presidente Virgilio Barco,
se propuso incluir dentro del programa de Gobierno, las acciones necesarias
para poner en marcha un estudio con miras a lograr una solución realista al
problema que afecta a los maestros en el pago de las prestaciones sociales.
…Los resultados arrojados sirvieron como base para conciliar formulas capaces
de responder en forma razonable y dar una solución definitiva, sin detrimento
de las conquistas y derechos laborales de los docentes y que permita aplicar
estrategias financieras capaces de responder a las erogaciones que pudieran
resultar exigibles (…) Con este proyecto pretendemos definir, de una vez por
todas, las responsabilidades en material salarial y prestacional, y replantear
los mecanismos financieros y administrativos vigentes para el pago de las
obligaciones existentes y futuras. Con el ánimo de poner fin a las fallas
administrativas que constantemente obstaculizan el pago oportuno de las
prestaciones sociales y los servicios médico asistenciales del personal docente
y administrativo oficial del país, de crear un mecanismo ágil y eficaz para
efectuar tales pagos y de garantizar el buen manejo de los dineros recaudados a
través de un Fondo Especial, el Gobierno pone en consideración el presente
proyecto de ley …” Sentencia
C-506 de 2006.
[79] Teresa
Hermencia Bautista Ramón contra el Municipio de Floridablanca. En ese caso el
Tribunal de Santander negó el reconocimiento de la prima de servicios)
[80] La
subsección “B” de la misma Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado ha reconocido igualmente el pago de la prima de servicios
a docentes oficiales, aunque no por referencia a la Ley 91 de 1989, sino a los
Decretos 1042 y 1045 de 1978. Cfr. Sentencia de febrero 16 de 2012, en la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho de Amada Julia Moguea contra
el Municipio de San Onofre.
[81] Folio
19, cuaderno principal.
[82] Sobre
este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.
[83]
Sentencia T-061 de 2007. Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685
de 2003.
[84]
Sentencia T-1023 de 2006.
[85] Folio
20, cuaderno principal.
[86] Folio
82, cuaderno principal.
[87] Folio
116, cuaderno 1 de la Corte.
[88]
Sentencia T-565 de 2006.
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